为维护国家安全和社会治安秩序，保护公民的合法权益，根据1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过的《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）中，明确规定了人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。《人民警察法》第二条还专门界定人民警察设置范围包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。

随着2007年《中华人民共和国禁毒法》的实施，原属司法行政机关管理的劳动教养戒毒及原属公安机关管理的强制戒毒均被废除，代之以强制隔离戒毒。此后各地劳动教养工作管理局纷纷加挂戒毒管理局的牌子。2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，废止劳动教养制度。2013年12月28日全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，这意味着已实施50多年的劳教制度被依法废止。

而现实中的人民警察包括公安机关，国家安全机关，司法行政机关承担的监狱、强制隔离康复戒毒管理的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。目前，在国务院2017年立法工作计划中,全面深化改革急需的项目包括社区矫正法(司法部起草),在《社区矫正法》立法调研过程中，很多法学专家教授和从事社区矫正具体工作的司法行政工作人员从有利于开展工作的角度提出了设置社区矫正警察的立法建议；与此同时，一些省、市也在开展环保执法警察、食品药品执法警察、旅游执法警察的积极试点，逐步引起了各省、市层级的高度关注。而《人民警察法》从1995年立法实施到现在已有22年时间，全国人民代表大会常务委员会虽在2012年10月26日对《人民警察法》进行了部分修正（将第六条第十一项修改为：“对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚”。），但并无实质性变化，已经完全不适应经济发展和社会稳定的步伐要求。

为此，综上所述，我提出以下观点和建议：

一、 对社区矫正工作人员赋予人民警察身份的必要性

2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，确定北京、上海、天津、江苏、浙江、山东六个省（直辖市）作为社区矫正工作试点区域。2005年1月20日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，将河北、内蒙古、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、重庆等十二个省(区、市)列为第二批社区矫正试点地区。2012年1月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合颁布了《社区矫正实施办法》，社区矫正全面铺开。2012年3月14日第十一届全国人大第五次会议修改并于2013年1月1日起实施的《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百五十八条规定：“对被判处管制；宣告缓刑；假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。至此，社区矫正成为了一项法定的刑罚执行制度，也第一次把社区矫正职责规定为司法行政机关一家的单独职责。

目前正在实施的《社区矫正实施办法》第二条第一款规定：“司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。”第三条第一款规定：“县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助。司法所承担社区矫正日常工作”。根据以上规定，司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作，司法所承担社区矫正日常工作。

社区矫正是与监禁刑罚执行对应的一种非监禁刑罚执行方式，是一种与监禁矫正相对应的非监禁刑罚执行制度。社区矫正的对象是被判处管制、宣告缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯。所以，社区矫正工作人员从事的就是刑罚执行活动。虽然法律授权司法行政机关中的社区矫正机构（包括司法所），负责对被判处管制；宣告缓刑；假释或者暂予监外执行的罪犯执行刑罚。但就司法行政机关中从事社区矫正工作的司法行政人员个人而言，其身份定位以及执法依据都处于十分尴尬的地位。一方面，由于从事社区矫正工作的司法行政人员不具有警察身份，也没有被法律赋予明确执法权限，在现实社区矫正管理工作中，工作人员执法也存在很大问题。另一方面从事社区矫正工作的司法行政人员没有纳入警察编制、没有警察证、不享有警衔津贴；严格来说，他们的刑罚执行活动，都属违法。

近年来，随着我国社区矫正工作的较快发展和不断深化，社区矫正工作人员因不具备警察身份而导致的问题尤为突出，在试点中，很多从事社区矫正工作的基层司法行政人员都表达了希望解决社区矫正执法人员警察身份的强烈愿望。因为社区矫正是与监禁刑罚执行对应的一种非监禁刑罚执行方式，社区矫正的对象是被判处管制、宣告缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯，与监狱警察一样，社区矫正工作人员行使的是刑罚执行权，其工作本质是一种刑罚执行工作，一线执法活动具有一定的风险性。因此，社区矫正工作人员应当具备警察身份。

“名正言顺”的执法队伍是保障社区矫正工作有效推进、顺利发展的决定性因素。当前，社区矫正工作人员的身份为普通公务员、事业编制或司法辅助人员，有些甚至是合同工和临时工,这对社区服刑人员不能形成有效震慑，特别是面对社区服刑人员不服管教、违法违纪时，工作人员面临执法尴尬、底气不足，这极有可能导致社区矫正工作流于形式。因而，赋予社区矫正工作人员人民警察身份和职权，对社区矫正事业发展具有十分重要的现实意义。

北京师范大学刑事法律科学研究院教授、博士生导师吴宗宪在《社区矫正法》立法建议中认为，在社区矫正机构中是否配备警察、如何配置警察,是社区矫正法制定过程中需要解决的重要问题,也是关系到我国社区矫正工作能否顺利进行的重大问题,应当认真思考、合理解决。从大量调查和研究来看,应当在社区矫正机构中设立警察。

（一）配备警察的主要理由

从多方面来看,在社区矫正机构中配备警察,是绝对必要的。

第一,警察是国家强制力的重要代表。我国的社区矫正是非监禁刑罚执行工作,其中蕴含的国家强制力是刑罚的本质特征之一,而警察是国家强制力的重要代表,与军队、法庭、监狱等共同构成国家强制力。虽然并非所有的社区矫正工作都要由警察去做,但是,必须要有警察作为坚强的后盾,在需要时能够代表国家行使强制力,确保有效执行刑罚和保障社会安全。

第二,警察身份有利于开展社区矫正工作。警察身份必然通过警察服饰、警用器械等外部标识体现出来,而这有利于将社区矫正执法者与社区服刑人员、社会公众区分开来,而且,警察标识本身具有巨大威慑力,可以解决罪犯服刑意识淡薄等问题,从而在管束社区服刑人员中发挥显而易见的作用,在社区矫正管理等工作中产生事半功倍的效果。此外,警察的良好体能以及专业知识和技能,也有利于处置危险事务和特殊情况。

第三,社区矫正工作对警察有刚性需求。并非所有的社区矫正工作都适合警察去做。调查发现,如果警察出现在社区服刑人员的家庭、学校和工作等场所,让别人看到警察找他们时,往往会使他们产生巨大压力,给他们的正常生活、工作等带来不必要的烦恼甚至麻烦。但是,有一些社区矫正工作确实需要警察进行。这类需要警察去做、也适合于他们去做的工作,主要包括两方面:一是社会危险性较大的工作,包括收监执行刑罚,追查脱管社区服刑人员,对于在生活、工作中遇到挫折等而情绪激动、危险性增大的社区服刑人员进行干预等；二是增强执法严肃性的工作,包括接收与宣告、处理违纪、违法和犯罪人员,解除社区矫正宣告等。

第四,实践证明警察可以有效管教社区服刑人员。在开展社区矫正试点工作的过程中,为了帮助缺乏管理和教育罪犯经验的基层司法行政部门工作人员开展工作,北京、上海等地都从监狱、劳教所中抽调一部分警察协助工作,现在他们仍然在社区矫正机构工作。实践表明,这部分警察不仅在协助开展相关社区矫正工作中发挥了积极作用,而且在直接管理和教育矫正社区服刑人员方面,发挥了不可替代的重要作用。一些对于基层司法行政部门工作人员而言难管、甚至难缠的社区服刑人员,如果由警察管教他们,工作就会变得相对容易,特别是那些在监狱服过刑的社区服刑人员,更容易接受警察的管教。对于这些罪犯而言,警察的管理和教育比其他人的更有效。

第五,难以通过与公安警察的协作开展工作。反对在社区矫正机构设警察的重要理由是,认为可以让公安警察协助开展相关工作。调查发现,这种做法存在不少问题。首先,受制于人际关系。很多地方与公安警察的协作情况,取决于社区矫正机构与公安机关的领导人之间的人际关系,人际关系好,协作顺利,反之亦然。将工作关系变成人际关系的做法,违反了相互配合的刑事司法原则,但是却普遍存在,严重影响了一些地区的社区矫正工作；其次,很难快速协作。需要公安机关派员协助处理的一些事务,往往很紧迫,但是,在协作过程中需要经过多种程序、办理多项手续,这会耽搁不少时间,贻误最佳时机；再次,难以胜任工作。公安机关不可能专门为社区矫正机构建立一支擅长从事这方面工作的专业警察队伍,临时抽调的警察往往存在体质较差、工作能力不强等问题,即使前去协助也难以有效地开展工作。

第六,类似情况证明需要专门的社区矫正警察。检察机关和审判机关中司法警察(法警)的工作与社区矫正警察类似,按道理似乎也可以让公安警察协助进行,但是,它们都有各自法警的情况表明,这是行不通的。社区矫正工作既不同于一些监狱工作,也不同于很多公安工作,它有自己的特点和规律,从多方面看,社区矫正警察工作的专业性要强于法警,因此,更需要培养和训练专门的警察队伍。从其他部门抽调警察协助工作只能是特殊情况下的权宜之计,而不是做好社区矫正工作的根本之道。

第七,联合国规则并不反对配备警察。1955年通过、2015年修订的《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》提到,对于假释犯的“监督不可委之于警察,而应该结合有效的社会援助”。这是指不能让警察垄断性、排他性地从事监督工作,但是并不排斥警察从事这类工作。

（二）社区矫正警察的设置与规定

可以将社区矫正警察设在县级社区矫正机构中。例如,在这类机构中建立矫正警察执法大队,给他们配备警用装备以及交通、通讯等方面的设备,使他们具有良好的执行力和机动性,能够快速、有效地在县级行政区内开展工作。

所以，建议在制定《社区矫正法》时,认真考虑上述内容,作出合理规定。例如,可以规定“在社区矫正机构中配备一定数量矫正警察”。

二、通过顶层设计，建议集中统一管理全国人民警察各警种

警察作为一份职业，主要职责为执法、维持公共安全，保护性命及保障财产。人民警察是国家公务员，警衔是区分人民警察等级、表明人民警察身份的称号和标志，是国家给予人民警察的荣誉。而《人民警察法》标题是人民警察法，而各具体条款说的几乎都是公安机关一家的事，显然有些文不对题。

人民警察是个大概念，范围涉及公安机关、法院、检察院、国家安全、司法行政（监狱、戒毒、社区矫正）等多个部门，按照职能职责公安部、国家安全部只能管理本系统公安警察队伍，司法部管理的是系统内人民警察队伍，法院、检察院管理的是司法警察。同时，还针对有可能组建的环保执法警察、食品药品执法警察、旅游执法警察机构队伍，人民警察队伍将逐步壮大起来，这就迫切需要通过顶层设计形式在司法体制改革中跳出公安部“一家独大”的围城，对现有正在广泛征求意见的的《人民警察法》进行修改完善，将司法行政机关中从事社区矫正工作的干警及其他正在申请纳入警察队伍的执法机构统一列入人民警察管理范畴，通过《人民警察法》的立法形式予以确认；以省（直辖市、自治区）司法厅名义出台文件，在省级司法厅成立社区矫正警察局，地市级司法局成立社区矫正警察支队，县级司法局成立社区矫正警察大队或社区矫正刑罚执行大队，乡镇司法所成立社区矫正警察中队或社区矫正刑罚执行中队；起草制定《社区矫正体制改革试点方案》，选择一些省市开展改革试点，并赋予司法行政部门对社区矫正对象采取谈话、讯问、询问、查询、调取、扣押、搜查、留置等措施权限，建立规范统一、权威高效的社区矫正执法管理体系，确保试点工作积极稳妥、依法有序推进。

人民警察范围的扩大，就应当有一个大的权威管理机构进行管理并实施有效监督。按照党管政法、政府管理组成部门的原则，我建议以党委、政府的名义联合成立人民警察监管委员会（将此机构建议设置在各级党委政法委），对公安机关、国家安全机关、监狱、社区矫正、戒毒机关和人民法院、人民检察院等赋予警察执法管理部门实施集中统一管理，并加强日常性工作监督。其主要职责任务是：统一各警种着装规定、统一人民警察佩戴标志、制发人民警察执法证件；对人民警察组织开展专业化教育培训；对相关部门申报并符合警衔晋升人员进行考核、培训，并发布授衔命令；组织开展对警种的警务督察工作，对人民警察的执法情况进行管理监督；对有显著成绩和特殊贡献的人民警察个人或者集体，给予奖励、授予荣誉称号，同时对违法乱纪行为警察及时予以惩戒、处分，以纯洁人民警察队伍。

                                                                          北川县依法治县办副主任、县司法局副局长：杨玻

                                                                                                2017年4月19日