【四川省第四届“治蜀兴川”法治论坛征文】

基层司法所在社区矫正工作中的困境与出路

——以四川省L县S司法所为例

张成

在我国，基层司法所是司法行政机关最基层的组织机构，是县（区、市）司法局在乡镇（街道）的派出机构，是基层政权建设和基层政法部门的重要组成部分[1]。基层司法所负责具体组织实施和直接面向广大人民群众开展基层司法行政各项业务工作，其中最重要的工作之一就是社区矫正。然而在西部地区，却面临经济较落后、社区矫正起步较晚、幅员面积广、农村地区社区服刑人员数量大且居住分散、财政紧张、双重管理和权责不明等现状，导致目前基层司法所在社区矫正工作中出现执法权丧失、监管难度大、队伍不完善、运行不畅通、独立性较差、权责不明等诸多问题，成为西部地区社区矫正工作发展的困境。本文拟以四川省L县S司法作为例，对西部地区基层司法所在社区矫正工作中面临的困境进行研究，并找出对应的解决措施。

一、L县S司法所社区矫正工作概况

（一）社区服刑人员概况

S司法所位于四川L县南端，距离县城约50公里，经济比较落后，于2010年开始进行社区矫正工作，截止到2016年9月底，累计接收社区服刑人员179人，累计解除134人，目前共有45人在册。在累计接受的179人中，农村户口有168人，占总数的93%；18-45岁青壮年有116人，占总数的65%；年人均纯收入2300元以下的贫困人口[2]有112人，占总数的63%。因此S司法所社区服刑人员以农村户口为主，青壮年较多，普遍经济困难。

S司法所采用“中心所”模式开展日常工作，即将周边4个司法所的社区矫正、人民调解等工作集中在S司法所进行。因此，S司法所的管辖面积比较大，辖区内共有行政村75个，镇居民委员会5个，幅员面积达148.4平方公里。社区矫正人员就分散居住在这些村或镇居民委会中。

（二）社区矫正工作队伍概况

S司法所工作队伍由一名司法助理员和两名司法所辅助人员组成。司法所辅助员没有专职的司法助理员。他们均为成人大专文化水平，没有系统接受过法学、教育学等与社区矫正相关的专业知识培训。司法辅助人员主要负责社区服刑人员的审前调查、接收与解除矫正、日常监管教育等工作。他们没有执法权，对于社区服刑人员漏管、脱管情况需要通过镇派出所出面处理。同时由于S司法所受到上级司法局和镇政府的双重领导，他们除社区矫正工作外，还要参与到政府日常工作中，工作量非常大。

（三）社区矫正基础设施概况

S司法所受办公业务经费限制，仅配备了一台电脑和打印机，没有警棍、防爆盾牌等警械设备和警用摩托等交通设备。而办公室也只有两间，面积合计不足60平方米，均处于合用状态，其中一间由社区矫正办公室、档案室、宣告室合用，一间由所长办公室与镇经济发展办公室合用，比较拥挤。至于现代化的心理辅导室和多媒体会议室均没有条件建立。

二、基层司法所社区矫正工作面临的困境

虽然“中心所”模式一定程度上缓解了S司法所人员不足、基础设施不完善等问题，但是由于2010年才开始进行社区矫正工作，开展时间较晚，经验不足，且辖区面积较大，社区服刑人员各自分散居住彼此距离非常远的乡村中，加上经济落后，有外出务工需求的社区服刑人员较多，流动性较大等原因，导致S司法所日常工作中面临许多问题。而这些问题也在一定程度上反映出整个西部地区基层司法所的不足，尤其是长期以来影响基层司法所职能作用充分发挥的执法地位、业务经费保障、工作队伍人力资源配置等问题还没有从根本上得到解决。因此，这些基层司法所实际工作中面临的问题已逐渐成为开展社区矫正工作的困境。并且随着我国社会经济的发展和社区矫正工作的推进，这些问题将愈发突出，主要体现在以下几个方面：

（一）立法缺陷导致基层司法所执法权丧失

社区矫正本质上与监狱监禁一样，是我国刑罚的一种执行方式，这就要求赋予基层司法所一定的执法权。而执法权只有通过立法的途径获取，也只有通过立法才能为执行社区矫正监管提供法律依据。当社区服刑人员违反相关法律法规规定时，司法所能够及时有效地行使执法权，防止其对社会产生危害。但是我国现行法律体系中社区矫正立法存在缺陷导致基层司法所执法权丧失。

目前，基层司法所开展社区矫正工作的主要法律依据是《刑法》、《刑法修正案(八)》、两部两院联合下发的《社区矫正实施办法》、《刑事诉讼法》及相关法规，但这些法律依据中的对于社区矫正的相关规定都比较原则，并没有赋予基层司法所执法权，且责权不够明确，实际操作性也较差。因而导致基层司法所执法权丧失，出现执法依据不强或执法难度加大的问题，不能及时、有效、独立地开展工作。如在日常工作中，一旦出现社区服刑人员脱管情况，由于S司法所没有没执法权，不能及时有效地采取相应的强制性惩罚措施，而只有通知公安部门协助处理，其中涉及到部门衔接又有一定的滞后性，严重影响执法的效率和效果。这不仅给基层司法所的社区矫正工作带来极大的挑战，还使得其失去了应有的法律执行的严肃性和威慑力。所以，只有为社区矫正专门立法，才能从根本上解决基层司法所执法权丧失的问题，确保我国的社区矫正工作有效推进。

（二）外出务工导致基层司法所监管难度大

现有的《社区矫正设施办法》是在上海、北京等社区矫正试点经验基础上制定出来的，这些地方经济发达，是务工人员输入地，很少存在社区服刑人员外出务工情况。而西部地区作为务工人员的输出地，大量的社区服刑人员都是在外地务工时触犯法律被法院判处回居住地接受社区矫正的。S司法所累计接收的179名社区服刑人员之中，这种情况达66.5%。同时由于西部地区就业机会少，安置帮教工作不完善，导致社区服刑人员中的青壮年在居住地很难找到合适的工作。以s司法为例，现有45名社区服刑人员，其中18-45的青壮年有24人，占服刑人员总数的53%，这24人基本都是家中主要劳动力，缺乏稳定的收人，有外出务工的需求。

根据现行的《社区矫正实施办法》规定，社区服刑人员必须在居住地接受社区矫正，从而产生社区服刑人员的务工需求与居住地监管之间的矛盾。在这种情况下就会出现社区服刑人员偷偷离开居住地外出务工，从而脱离司法所的监管，成为脱管人员的情况。而司法所强制要求社区服刑人员留在居住地接受社区矫正，其就会对社区矫正工作产生抵触心理，有的人甚至为了生计再次走上犯罪道路。外出务工需求与居住地监管矛盾日益突出，导致基层司法所监管难度增大，已成为阻碍社区矫正工作开展的重要难题之一。

（三）人员问题导致基层司法所队伍不完善

当前基层司法所队伍所面临的问题主要是工作人员的问题，包括人员数量不足、人员整体素质不高、人员流失严重和人员缺乏工作积极性等，这些问题导致基层司法所队伍不完善，具体表现如下：

1.人员数量不足

目前,我国共有司法所40773个,司法所专兼职工作人员共12万人，在册社区服刑人员72.2万人[3]。相对于庞大的社区服刑人员来说，全体司法所队伍人员仅占其总数的16.62%，数量明显不足。一些地方甚至出现“一人所”、“无人所”现象，这种情况在西部地区尤为严重。由于地方财政吃紧和乡镇占用编制等因素影响，西部地区在社区矫正人员配备和落实上存在很大困难。以L县M市为例，在已建成的291个基层司法所中，工作人员分布况如下表：

从表中可以看到，无人所占据非常大的比例，按照每所配置3人的要求，现在尚缺600多人。S司法所队伍仅由两名司法辅助人员组成，其负责的其余4个司法所也都是无人所，人员不足的情况严重影响了社区矫正工作的开展。因为基层司法所除此之外，还要参与乡镇（街道）政府的法治建设、农村安全维稳、普法、法治宣传、人民调解工作等。繁重的业务工作使得工作人员精力严重透支，开展工作顾此失彼，原本应该投入到社区矫正工作中的时间和精力被大量剥夺。这种情况就导致工作人员不能有效地开展社区矫正工作，监管的及时性和效果更加难以保证。人员数量不足的问题，已成为制约基层司法社区矫正工作深入开展的瓶颈。

2.人员整体素质不高。基层司法所工作人员是战斗在第一线的司法行政工作者，代表国家司法机关与社区服刑人员面对面接触，执行国家关于社区矫正的各项规定，其素质高低直接影响着矫正效果的好坏。但从目前情况来看，西部基层司法所社区矫正队伍存在人员整体素质不高的情况。按照社区矫正队伍“职业化、专业化、社会化”的要求，社区矫正工作人员不但需要储备足够的法学知识，而且还应当在犯罪心理学、教育学和社会学等多个领域有所涉猎，但实际上这些人员整体文化水平偏低，专业知识不强。近年来公开招录的政法干警虽有专业知识但缺乏基层实战经验，未达到相关标准，司法所其他工作人员更是无法满足日益提高的社区矫正工作要求。

以S司法所所在的L县M市为例，非法律专业的专职司法助理员约60人，占专职的33%，非法律专业的兼职司法助理员约83人，占兼职的59%。而S司法所的两名司法辅助人员也均非法律专业出身。这些非法律专业的工作人员由于缺乏社区矫正工作相关的专业知识，使得他们在社区服刑人员的日常监管教育工作中出现许多问题，如不按《社区矫正实施办法》规定程序开展矫正工作，致使社区服刑人员脱管、漏管等。同时一些人员没有上进心，缺乏学习热情，而西部基层司法系统对此也没有具体应对措施，经常以例会的形式组织基层工作人员进行相关业务训练和理论学习，没有形成完善的业务和专业知识培训渠道。因此这些人员在内外因的作用下，越来越落伍，其所储备的专业知识远远满足不了日益提高的社区矫正工作要求，从而在具体工作中只能靠个人经验办案。因为人员整体素质不高，所以由其构成的工作队伍的业务水平也就不高，这就阻碍了西部基层司法社区工作的发展，致使整个工作进步迟缓。

3.人员流失严重。一支长期稳定的工作队伍对于社区矫正工作的顺利开展至关重要，但是在实际工作中，西部基层司法所却面临人员流失严重，队伍不稳定的情况。导致这种情况出现的主要原因即是基层司法所工作压力大。除了社区矫正工作外，基层司法所还承担了人民调解、普法宣传和法律服务、参与社会治安综合治理等多项工作，而且地方政府的人口普查、农业调查等大型工作也会让其参与其中，从而使得司法所工作人员的工作压力非常大。然而他们却并没有获得与工作量相当的待遇，从而导致一些人遇到好的机会便会离开司法所。

以司法所辅助人员为例，目前司法所辅助人员已成为西部地区基层司法所的重要组成部分，但是其工资及福利待遇甚至连西部志愿者和大学生村官都比不上。L县截止2015年12月末共有司法辅助人员41名，约占L县司法局总人数的58%。在一些没有司法助理员的乡镇，司法所的所有工作全部由司法辅助人员承担，S司法所就是这种的情况。然而这些司法所辅助人员的每月工资仅1400元左右，而大学生村官在2000元以上，而且大学生村官能享受的公务员和事业单位招录的优惠政策司法所辅助人员都不能享受。

由于工作压力大，工资待遇低，工作人员纷纷离开基层司法所工作队伍。人员的流失致使社区矫正队伍不稳定，工作进展缓慢。而基层司法系统对此的解决措施一般就是重新招聘工作人员，甚至一些地方出现年年缺人，年年招聘的现象。这样不但劳民伤财，而且没有从根本上解决问题。没有稳定的工作队伍，十分不利于社区矫正工作的深入开展。

4.人员缺乏工作积极性。首先，发展空间有限导致人员缺乏工作积极性。西部地区基层司法所多在乡镇，为个人提供的发展空间有限，加上编制属于政法编，与一般公务员的行政编不同，晋升渠道要窄的多，即使与同为政法编的法院、检察院等相比也远远不如，一些地方的司法所长辛苦工作几十年也仅是股级干部。因此，部分工作人员认为司法所工作没有前途，缺乏工作积极性，抱着得过且过的态度，由此自然会导致社区矫正工作停滞不前。

其次，惰性思维导致人员缺乏工作积极性。一些基层司法所工作人员自身素质不高，在上级检查工作时表现积极，但日常工作中不认真履行职责，抱着得过且过的心态，形成惰性思维，工作积极性不高。除此之外，惰性思维的形成还与监督管理方式不完善有关。西部地区司法局由于经费及工作人员有限，加上辖区面积广、基层司法所比较偏远等原因，对其下属的司法所监管就变得比较松懈，往往由乡镇（街道）人民政府来承担执行此项工作，而司法局主要通过月底报表和工作会的形式对一月来的工作情况进行督查和掌握。这种监督管理方式很不完善，其对于司法所日常具体工作执行过程情况的监管是缺位的，无法对司法所日常工作深入了解。而一些乡镇（街道）政府认为司法所非其直属负责部门，就采取放羊式的管理方法，一定程度造成司法所“监管空白”。因此，一些工作人员在这种缺少监督管理的环境中就容易形成惰性思维，导致其缺乏工作积极性，影响社区矫正队伍建设。

（四）经费不足导致基层司法所运行不畅通

社区矫正工作涉及到诸多方面，仅宣传教育经费就是一笔很大的开支，还有办公耗材费、差旅费等，这些都需要由充足的经费支持，反之基层司法所相关工作就不能有效运转，效率大打折扣。而西部地区由于由于经济落后，地方财政紧张等原因，每年划拨到基层司法所的社区矫正经费非常少，严重影响了日常工作的开展，导致其运行不畅通，具体包括以下几方面：

1.办公业务经费紧张。对基层司法所来说，社区矫正工作经费投入不足，导致办公业务经费紧张，日常工作开展因此受到影响。从L县2016年财政预算来看，社区矫正经费仅有10000元，但是L县共有63个司法所，平均下来每个司法所社区矫正经费约158.73元，远远不能满足日常工作的需要。受办公业务经费限制，基层司法所许多日常工作都不能深入开展，仅停留在建立社区服刑人员档案、走访调查等简单层面，多媒体法制宣传教育等现代化的矫正措施也无法进行。

社区矫正小组的工作也受到办公业务经费紧张的影响。社区矫正小组是基层司法所有效运行的必要组成部分，主要协助司法所对社区服刑人员进行监管教育，成员包括村（居）委会干部、网格员等。由于没有多余的办公业务经费，基层司法所不能为小组成员发放补贴，加之还需要承担对社区服刑人员的监管责任，所以一些小组成员经常消极怠工，怨言颇多，工作效率受到影响。

同时社区矫正与人民调解、安置帮教、法制宣传一起列入基层司法行政业务的开支范围，这就导致分配到社区矫正工作中的办公业务经费较少。相对于人民调解、法治宣传等工作来说，社区矫正更具复杂性，需要的经费更多，但是现实中办公业务经费不足严重影响了社区矫正工作的开展，直接导致工作质量大打折扣，工作效率低下，影响了基层司法所的正常运行。

2.办公用房配备不足。西部地区基层司法所办公室基本都建在乡镇政府办公楼，如L县98%的基层司法所都是这样的情况。由于财政紧张导致乡镇政府的办公楼规模较小，一栋政府办公楼的办公室非常有限，加之分配权在乡镇政府手中，从而导致原本应分配给司法所的办公室被乡镇职能部门占用，司法所往往最后能分得的办公室就变得很少，有时甚至出现与乡镇职能部门共用一间办公室的情况。L县就存在一些司法所没有一间独立办公室，完全被乡镇政府职能部门占用的情况。S司法所所长办公室与政府的经济发展办合用一间办公室，而共用办公室不利于社区矫正工作的开展，因为彼此职能不一样，社区矫正工作经常受到影响。S司法所的社区矫正办公室、档案室和心理辅导室都在不足20平方米的房间，非常拥挤，影响工作效率。从建筑面积上看，S司法所办公室建筑面积合计不足60平方米，远远未达到司法部规定的120平方米的标准。

3.办公设备配备不足。根据司法部规定，司法所要配置开展业务工作需要的电脑、打印机、复印机等业务信息处理设备，传真机、电话机等业务通讯网络设备。有条件的司法所要配备汽车、摩托车等业务用车，以满足司法所履行各项职能的要求。但是受经费限制，西部基层司法所工作所需硬件设备往往配备不足，甚至个别司法所仅配备一台电脑，而打印机、复印机等需要到基层政府职能部门借用，至于汽车、摩托车等业务用车，防暴盾牌、防爆叉等警械设备更是没有。整个L县基层司法所均没有配备业务用车和警械设备。由于办公设备的不足，基层司法所的工作效率也受到影响。如一些走访社区服刑人员、审前调查等工作都只能通过摩的、步行方式解决，不但影响工作效率，也影响工作人员的积极性，甚至遇到一些突发事件，不能第一时间赶到现场。

（五）双重管理导致基层司法所独立性较差

就当前社区矫正工作部门职能分布情况来看，市级、区(县)级的矫正股室分管负责此工作，承担制定规范性文件、指导下级部门开展工作、依职权审核相关事项的职责，而具体负责执行大量社区矫正日常监管教育工作的是基层司法所，它也是整个司法行政机关最基层的组织机构。S司法所和西部大量的基层司法所一样，在县司法局和乡镇（街道）人民政府双重领导下进行工作，在实际操作中必须要处理好与乡镇人民政府的命令与服从的行政隶属关系。这种双重管理体制导致司法所独立性较差，日常工作中出现许多问题。

1.司法所工作时间被挤占。由于双重管理，司法所既要做好本职工作又要做好基层政府安排的其他工作，“一所两用”，两边到要兼顾到。因此受众多工作的影响，司法所大量工作时间被挤占，不仅加重工作负担，还影响社区矫正工作的开展。司法所工作人员消耗大量的时间和精力在基层政府安排的工作中，对本职业务就显得有心无力，社区矫正工作难免成效有限。例如辖区范围内一旦发生群体性社会安全事件等，司法所第一要务就是要协助当地政府做好矛盾化解等维稳工作，社区矫正工作因此不得不延后。然而社区矫正作为国家刑罚执行的方式之一，具有高度的严肃性和自身的独立性，不能与其他工作排顺序、分优劣、比轻重。

2.司法所工作人员身兼数职。在双重管理体制下，基层政府还负责司法所工作人员的人事安排，如让司法所长担任综治办副主任、信访办主任等职务，让司法辅助人员担任政府的办事员等。人的时间和精力是有限的，在身兼数职的情况下，司法所工作人员的本职工作必然受到影响，甚至出现个别工作人员占着编制却不从事司法所工作的现象。

（六）权责不明导致基层司法所衔接不紧密

社区矫正工作涉及到公安局、检察院、法院和监狱等多个部门和诸多环节，需要各部门通力配合，紧密协作才能开展好，但是由于现行法律制度对于社区矫正工作中的权责规定不明确，加之各部门具体分管业务不同，相互间沟通存在隔阂，最终导致基层司法所与各部门在矫正工作衔接中出现相互推诿、扯皮、衔接不力等情况，最突出的就是审前调查衔接问题。

根据《社区矫正实施办法》要求，社区服刑人员在接受社区矫正前，法院、检察院、监狱等应委托司法机关进行审前调查。但在实际工作中，法院一般根据情况自己擅自先行判决。从而出现许多审前调查还没有完成，而法院已经判处犯罪人员执行社区矫正的情况，这就导致社区矫正审前调查成了一纸空文。由于没有进行审前调查，一些不应该执行社区矫正的犯罪人员也被判处社区矫正，给司法所工作带来极大的困难。甚至一些法院无视审前调查结果，也不与司法局进行沟通，自行判处执行社区矫正，如一些涉及未成年人的案件，即是司法所、派出所和村（社区）居民委员会均不同意将其纳入社区矫正，而法院也会判处执行社区矫正，这类案例在S司法所屡见不鲜。

由于基层司法所与各部门之间衔接不紧密，导致法律文书的传递工作也出现诸多问题。由于个别部门没有按照相关规定按时将法律文书递交给接收机构，导致社区服刑人员到司法所报到时，工作人员还不了解其情况，无法建立相关档案，严重影响后续工作的开展。因此必须通过法律法规明确社区矫正相关部门的责任和权利，使其做到各负其责，各尽其责，才能使基层司法所衔接紧密，也才能让整个工作流程有效运转起来。

三、基层司法所社区矫正的出路

当前L县S司法所面临的上述主要问题，实际上也是整个西部基层司法所存在的普遍现象，究其原因来说，涉及到诸多方面。笔者认为要有效解决这些问题，不仅需要完善相关法律制度，还需要加强司法所自身建设，从多个渠道探求司法所的出路。只有如此，才能有效应对这些复杂的问题，促进社区矫正事业健康发展。

（一）专门立法确保基层司法所具备执法权

目前，基层司法所执法权的丧失已经成为制约社区矫正工作深入开展的瓶颈，要彻底解决这一问题，只有通过专门立法的途径才能实现，而这部法律就是《社区矫正法》。通过《社区矫正法》明确基层司法所在社区矫正工作中的权利义务和职能职责，做到有法可依，有法必依，促进社区矫正工作科学、有效地开展。所以，我国出台《社区矫正法》势在必行，而且也已经具备了出台的客观条件。一方面我国已经开展社区矫正工作十余年，累积了大量的宝贵经验，为社区矫正立法提供了可行性。另一方面《刑法修正案(八）》和《刑事诉讼法修正案》正式提出了社区矫正概念，确立了社区矫正制度，《社区矫正实施办法》确立了社区矫正工作的统一标准，对工作流程进行了规范。这些法律制度初步形成了社区矫正的法律体系，为出台《社区矫正法》奠定了良好基础。

所以我国应该在充分调研的基础上，结合我国社区矫正经验成果，借鉴国外先进经验，出台适合中国国情的《社区矫正法》，将此项工作上升到法律高度。我国立法过程中应当注意东西部地区基层司法在客观条件上的差异问题，明确基层司法所在社区矫正工作中的法律地位，赋予其执法权，并对基层司法所的权责做出明确规定，为基层司法所的社区矫正工作提供法律支持。各级地方人大可以结合本地区社区矫正工作情况，制定《社区矫正法》的相关配套法规，提高《社区矫正法》在本地区的适用性，增强社区矫正工作效果。这样便可以形成一套行之有效的社区矫正法律体系，为进一步开展好社区矫正工作奠定良好的法制基础。

（二）异地矫正确保基层司法所监管效力

在现有的法律制度下，社区服刑人员必须在居住地接受社区矫正。但是在实际工作中，基于西部地区经济落后的现状以及社区服刑人员外出务工需求，强制要求其待在居住地接受社区矫正，就会导致社区服刑人员产生抵触心理，甚至重新走上犯罪道路，危害社会安全。这不仅不利于社区矫正工作，还违背了社区矫正的初衷。为此，可以通过异地矫正的方式，来解决这一问题。

异地矫正是指将原本在居住地开展的社区服刑人员的矫正工作移交到其务工所在地进行的一种新型监管方式。由此，社区服刑人员不但解决了家庭经济问题，消除了抵触心理，还能在异地直接接受矫正教育，不用来回奔波，提高矫正效率。而且作为务工输入地的沿海城市拥有先进的社区矫正经验和丰富的人才储备，对于这些务工的社区服刑人员能起到很好的矫正教育效果，一定程度上也缓解了西部地区基层司法所压力。

当然，要做好异地矫正工作，就必须出台配套制度，明确规定异地矫正适用条件、审批程序、居住地司法部门和务工地司法部门各自职责等。就异地矫正的适用条件来说，申请人应当符合生活确实困难，家庭平均月收入不能满足正常生活需要，且在务工地有稳定工作，务工时间不低于社区矫正期限等条件；就异地矫正审批程序来说，先由社区服刑人员提出申请，再由基层司法所初步审查，最后由上级司法局核查和审批，在这一过程中司法机关应当严格把关，对违规操作者要追究责任；就两地司法部门各自职责来说，居住地司法局负责移交相关材料，务工地司法局负责具体接收，两者必须紧密衔接，通力配合，确保交接工作顺利完成。此外，对违反规定的社区服刑人员还应当严肃处理，如个别社区服刑人员频繁更换工作造成监管困难的，应当立即取消异地矫正，情节严重的进行收监处理。

（三）人才建设确保基层司法所队伍完善。

基层司法队伍是具体开展和执行社区矫正工作的主体，因此队伍的完善与否将影响社区矫正工作的成效高低。所以为了适应社区矫正工作的需要，就必须确保基层司法所队伍完善，其中关键就在于人才建设，具体来说方法如下：

1.大量引进人才，充实基层司法所队伍。要大量引进人才，首先就要增加相应的编制。因为我国机关单位目前的用人机制是根据编制来确定身份，没有编制就不能取得公务员或者事业人员身份，也就使得基层司法所要充实队伍，就要增加相应的编制。按照相关具体规定要求，各级人事主管部门应该在充分调研的基础上，划拨适合当地实际情况的政法编制给基层司法所。尤其是西部地区，服刑人员数量多，任务重，人事主管部门在划拨编制的时候应当充分考虑这种情况，尽可能满足工作人员数量需求，给予更多地照顾。当然，编制使用过程中，政法编制必须归司法系统用，相关部门应当严格把关，不得出现国土局、税务局、林业局、建设局等其他部门占用政法编制的情况。通关编制的落实，各级司法局就能以公开招聘的方式引进更多的人才进入工作队伍。

要大量引进人才，也可以采用选调的办法，从公安局、法院、检察院等司法行政部门选拔相应的有经验的工作人员到基层司法所。因为长期接触和从事司法行政工作，他们储备了这方面的丰富经验，能有效处理日常社区矫正工作中的诸多问题。他们加入基层司法所队伍后，有助于提高整个队伍工作效率。同时可以采取“一帮一”的模式，由他们帮助新入职的政法干警和公务员等基层工作经验少的同事尽快进入角色，掌握工作技能。在此基础上还可以由他们定期以讲座的形式对社区矫正工作人员进行培训，传授先进经验，提升基层司法队伍整体的业务水平。

要大量引进人才，还应当面向社会招聘适合社区矫正的专业人才进入基层司法队伍中。因为社区矫正工作的政策性和专业性较强，所以工作人员也必须具备较高的业务水平和丰富的专业知识，只有如此才能推进整个工作有效进行。按照“公平、公开、公正”的原则，从社会上招聘具备社区矫正相关专业知识和经验的专业人才进入社区矫正队伍。在招聘考试的时候必须制定相应的条件，如要求具备法学本科学历，有三年基层工作经年才能报考等。矫正教育岗位还应要求应聘人员具备社工资格、心理咨询师资格或心理学本科以上学历等。当这部分人才应聘成功后，经过一段时间考察，按照规定程序给其中一部分特别优秀的人员安排编制，做到不但能引进来人才，还能留得住人才。同时，可以参考欧美国家的先进经验，制定有效的奖励措施，如参加社工考试享受加分政策等，以此来吸引各类人才进入。这部分人可以专职，也以兼职此工作，以适应社区矫正发展的需要。

2.大力培训人才，提高队伍整体素质

目前，基层司法所队伍整体素质不高已经制约了社区矫正工作的有效开展，全面提升队伍素质势在必行。而工作队伍的整体素质高低与工作人员自身素质高低息息相关。所以只有从大力培训人才的角度出发，全面提升其素质，包括知识储备、业务能力、应变能力等，才能有效提升队伍整体素质。为此各级司法机关可以定期举办相关培训，聘请专家学者、经验丰富的同事为基层司法所工作人员授课，实现培训工作经常化、制度化，为人才培训工作提供有力保障。为了确保培训效果，还应在培训的基础上进行考核，通过业务比拼、闭卷考试和实地观摩等方式对工作人员的成绩进行评定，对优秀的要进行嘉奖，对落后的通报批评，情况严重的还应调离工作岗位。通过这些方式不断督促广大社区矫正工作人员学习，提高自身素质，促进整个基层司法所队伍建设不断完善。

（四）经费投入确保基层司法所运行畅通

经费问题是影响基层司法所运行的重要问题，无论是基础设施建设还是业务工作开展都离不开经费支持，否则基层司法所将运行不畅通，甚至出现瘫痪状态，整个社区矫正工作也会停滞不前。所以只有加大经费投入确保基层司法所运行畅通，才能使得社区矫正工作顺利进行。因此各级财政部门在制定年度预算的时候，应当充分考虑当地社区矫正工作实际情况，为社区矫正工作设立充足的预算，即便财政紧张，也要确保最基础的办公业务经费落实。有条件的地方，还可以为基础司法所解决办公用房、警械设备及交通工具的配备难题。社区矫正专项经费必须按照司法部相关要求按时下发，不得出现截留和挪用的情况。为此，财政部门一定要严格把关。同时基层司法的经费投入不能一成不变，各基层司法局应当协同财政部门制定经费投入的增长机制，使其随着业务工作量的增加、本地区经济发展和财政收入的提高而适当调整，实现合理增长，以确保基层司法所运行畅通。

（五）理顺体制确保基层司法所相对独立

在双重管理体制下，西部基层司法所既要完成上面司法局部署的各项业务工作，又要做好乡镇（街道）政府安排的其他工作，不但分散工作人员精力，还影响社区矫正等本职工作的开展。因此必须改变双重领导的现状，理顺基层司法所的管理体制，确立上级司法局的直接领导地位，让基层司法所相对独立，从繁杂的乡镇（街道）工作中解脱出来，能有充裕的时间投入到本质工作中。只有这样，基层司法所才能做好社区矫正工作，改变当前工作人员被挪用的现状。当然，在完成本职工作后，司法所可以协助乡镇（街道）做一些能力范围内的工作。这也有助于维护司法所与地方基层政府的关系，营造一个良好的社区矫正工作环境。

（六）明确职责确保基层司法所衔接紧密

基层司法所社区矫正矫正衔接工作涉及到许多部门，是一个细致而严肃的工作，不能有丝毫马虎，因此必须明确各部门职责才能确保基层司法所衔接紧密，社区矫正工作也才能顺利进行。要明确职责就应该从制度层面划分法院、司法局、公安局和检察院等各个部门在社区矫正衔接中的具体责任，并明确到位，如法院负责裁决、司法局负责安排基层司法所实施、公安局负责安排基层派出所协助、检察院负责监督等。同时还可以在各部门都设立矫正股室，由专人负责此项工作，避免一些部门因工作调动更换人员后出现工作衔接不力的问题。

明确职责还涉及到社区服刑人员资料共享和传递的问题。公安局、法院和检查院等部门在社区服刑人员资料共享和传递过程中，由于没有明确其职责，加上各部门因分管业务不同存在隔阂以及基层司法所与法院、检察院等部门级别不对等的因素，最终导致基层司法所不能及时获得社区服刑人员资料，工作相对被动。对此可以通过建立网络服刑人员管理平台的方式解决，其中应明确规定各部门将其负责的有关数据录入管理平台，如基层司法所负责录入审前调查资料、法院负责录入社区服刑人员的案件资料和判决结果、公安局负责录入社区服刑人员的家庭成员数据等。这样不但可以避免材料递交延迟问题，还可以解决审前调查衔接问题，方便各部门查询，极大地提高工作效率。

参考文献

[1]司皓洁.基层司法所存在的问题研究[J].企业导报,2014(12).

[2]张婷.常德市安乡县实施社区矫正面临的难题及对策研究[D].贵州：贵州民族大学,2015.

[3]肖燕,杜霞.基层社区矫正工作存在的问题与完善建议探析[J].法治与社会,2012(11).

[4]章安邦.权责失衡:中国社区矫正的当下困境[D].吉林:吉林大学,2014.

[5]赵剑海.社区矫正的本土实践、困境与出路[D].山东:山东大学,2012.

[6]廖金龙.乡镇司法所的生存困境与路径思考[J].山东行政学院学报,2014(02).

[7]袁爱华,袁玲,林怀满.云南省社区矫正工作存在的问题及对策[J].云南：云南农业大学学报(社会科学版),2014(03).

[8]吴爱英.全面加强司法行政基层建设进一步提升司法行政工作水平[J].中国司法,2012(09).

[9]韩大娜.我国社区矫正制度的现状与反思[D].河南:郑州大学,2013.

[10]李赓.我国社区矫正存在的问题及应对研究[D].山东:大连海事大学,2013.

[11]天津市司法局课题组.新形势下进一步加强司法所建设的实践和思考[J].中国司法,2014(10).

[12]李建.论我国现行社区矫正制度的不足与完善[D].江苏:苏州大学,2011.

作者简介：张成，男，生于1982年2月，汉族，上海政法学院监狱学本科，中共党员，三台县司法局景福司法所司法助理员，联系电话：13778073833

供稿单位：三台县司法局

联系电话：0816—5222241