“党建+法治”模式下的基层治理研究
—以平武县农村政权建设为探索基点
引言
在国家政权体制中，基层政权是基础性的，农村基层政权直接与群众接触，这也是农村基层政权的一个显著的特点。在基层政权中，干部的执政能力和水平将直接影响到整个国家政策是否能有效的在基层得以正确的实施，对国家整体的发展和改革方向也会产生直接影响，在当前，更关系到第1个一百年“中国梦”是否能顺利实现。就平武县而言，农村基层政权基础较好、运转正常，但是，基层政权在运转中的一些问题也比较突出，这些问题如果不及时加以解决，将对党委、政府中心工作、大局工作构成潜在威胁。
一、背景与发展
（一）我国的政权机关[①]
1.从横向来看，我国的政权机关主要包括：（1）国家权力机关，即人民代表大会。我国的最高国家权力机关是全国人民代表大会，地方各级国家权力机关是指地方各级人民代表大会。全国人民代表大会代表国家和人民的意志，集中统一掌握和行使国家权力；（2）国家行政机关，即人民政府。我国的最高国家行政机关即中央人民政府，即国务院是国家行政机关的核心。地方国家行政机关是指省级以下各级人民政府；（3）国家军事机关，国家的军事机关就是国家的军队机构。中华人民共和国国家军事委员会就是我国的军事机关，同时他也叫中共中央军事委员会，简称国家军事委员会，这样的一个军事机构其作用是领导全国武装力量；（4）国家审判机关，即人民法院。最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等组成了我国的审判机关。各级审判机关由本级权力机关任命，也就是人民代表大会任命的。人民法院依照法律规定独立行使审判权，通过审判活动，惩罚犯罪、解决纠纷，保护公民权利，保障国家社会主义事业的顺利进行；（5）国家检察机关，即人民检察院。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。检察院的职责是进行法律监督。在行使这一权利时，必须按照国家的相关法律法规来进行，不受到其他因素干扰。
2.从纵向来看，我国的政权机关主要包括：（1）中央一级，中央人民政府，即国务院。依据《中华人民共和国宪法》规定，国家的最高执行机关是国务院，国务院作为国家权力机关的最高执行机关，是国家中央一级机关，国务院内设总理、委员、部长、秘书长等职位；（2）省（自治区、直辖市）一级，省（自治区、直辖市）级人民政府；（3）县（自治县、市）一级，县（自治县、市）级人民政府。（4）乡（民族乡、镇）一级，乡（民族乡、镇）级人民政府。
（二）什么是基层政权
基层政权是我国宪法中所提出的概念。第一次提出这个概念是在1978年，在1982年修改宪法时又沿用了这一概念[②]。基层政权，显而易见，就是指国家的最基层的执政机关，虽然他是国家最低一级的行政机关，但他任然是国家政权最中重要的一个部分。在我国，城市和农村是两种不同的形式，基层政权按照地域划分有农村基层政权和城市基层政权两种形式。
在我国，无论是哪一级政权，都是代表最广大的人民群众，而基层政权是保证这一“代表性”的基础，是国家的大政方针得以贯彻实施的基础，也是政府和人民之间最重要的关系桥梁。基层政权的职能有政治（人民民主专政）、管理（经济与社会）、服务、协调（条块协调）、指导（比如指导村、社区“两委”）、监督职能等。各基层的权利机关，即人民代表大会的代表是由各基层人民选举出来的，每一届的基层人民代表有五年的任期，每年都会举行至少一次会议，而且，只要有五分之一的代表要求开会，就可以立即进行会议。
（三）城市基层政权与农村基层政权
基层政权包括农村基层政权和城市基层政权两部分，二者说明如下：
城市基层政权，是在不设区的城市和市辖区的一级。城市基层政权包括了市辖区人民代表大会和人民政府。城市中为了方便管理，在基层政权下还有街道办事处以及居民委员会等机构，城市的基层政权仅指市区政权；2.农村基层政权，是指乡、民族乡、镇一级的政权。农村的基层政权在我国是由乡、镇、民族乡人民代表大会（权力机关）和人民政府（执行机关）组成的。基层政权的行政机关由基层人民代表大会产生，基层人民代表大会则由各地的选民产生，同基层人民代表大会一样，基层行政机关都有五年的任期。
（四）平武县农村基层政权建设与基层治理现状[③]
平武县隶属四川省绵阳市，是少数民族比照县，地处盆周山区，为全地域高山地貌，少数民族有6.65万，占了全县总人口的36%；农村人口有13.5万，占了全县总人口的72%，属于秦巴山片区连片扶贫县。辖25个乡（镇），其中民少数民族乡13个，城关镇1个。受地域条件影响，整个县域分为“上山区”（11个乡镇）和“下山区”（含14个乡镇）。当前，县域内仅省道1条（S205），是唯一的进出全县的交通线，受交通、地理、经济等制约，平武县县域经济发展缓慢。
截止2015年年底，平武县有25个乡镇，其中有10个镇、15个乡。乡镇的机构设置也不是完全的一样，大部分的乡镇人民政权是由党委、人大、政府和武装等部门组成的，少部分人口较多、地域较大的镇设立了政协机构。各乡镇人民政府的职能部门包括了党政办公室、国土所、经济发展办公室、财政所、安全生产办公室、农业综合服务中心、社会管理综合治理办公室、人口和计划生育办公室、司法所、社会事业服务中心、便民服务大厅等。
各乡镇人民政府职能部门设置也不尽一样，比如，“上山区”乡基本没有设置国土所。一般来说，自1984的“社改乡”，到农业税取消后，特别是自1999，四川省人民政府批准平武县为享受少数民族县待遇以来，农村基层政权面临着一个重要的改革机会，但经过多年的建设和发展，并没有实现从实质意义上建设服务型政府的目的。大多数乡镇仍然是把大量的时间和资源，用来处理上级的各项任务，比如各项创建、检查等工作，没有时间和能力向农村居民提供更好的公共服务。
现在，平武县农村基层政权建设主要集中在村一级。在2014年的10月，平武县出台了《关于进一步加强农村组织建设的意见》，在此文件以及《2016年平武县委工作报告》中，平武县旗帜鲜明的表示，在2020年，将“与省、市同步发展，共同进入小康社会”。并且，要建设起一套可以覆盖全县行政村、功能完善的、与社会主义制度相适应的、管理和服务水平一流的村级服务。从目前平武县发展现状来看，要实现这一目标，还是比较困难的，就现在来看，平武县内各地发展不一，有的乡镇在08年地震后实行了社区改革，但是从目前现状来看，发展并不是很好，社区建设覆盖率只有6.5%。据调查发现，25个乡镇中，只有10个乡镇各进行了1个村改社区建设。可以说，平武县乡镇农村基层政权改革进展极其缓慢且步调不一致。
值得提出的是，随着“九绵高速”建设提上日程和大九寨门户旅游开发力度的加强，至2014年起，平武县针对大量工商资本进入平武农业农村的情况，分别在白马藏族乡（上山区）和高村乡民主村社区（下山区乡镇的农村社区）试点开展“两民融合”[④]村企共建行动，充分发挥农村基层党组织政治引领功能，平衡、协调和维护本地村民居民和外来企业双方利益，既让本地农民群众“原住民”有获得感，又让外来企业“新居民”有安全感，创造携手发展、互惠双赢的良好环境。“两民融合”村企共建行动主要通过党组织联合共建和党员融合共建，实行干部“双向任职”、党员共同管理、活动统一开展，同时注重建立健全制度约束机制，确保联建工作有制度保障，能长期深化。
比如，白马王朗旅游投资公司规模较大，党员人数较多，属于平武旅游的支柱企业。白马藏族乡在乡党委下设“白马藏族乡旅游发展党总支”，将白马王朗旅游投资公司党支部和重点旅游项目所在村党支部均作为下属党支部，由乡党委副书记兼任党总支书记，企业和各村党支部书记任党总支委员，使村党支部和企业党支部成为一个整体，并在乡党委领导之下开展党的工作。在白马藏族乡实行党总支定期民主议事制度，确保企业和村在乡党委的领导下民主共商发展之计。制定“村规民约”时，在“同城化”的大背景下，充分考虑各方生产生活实际情况，确保了“村规民约”对本地群众和企业职工都具有普遍约束力。
又如，高村乡民主村辖区内“两新”组织较多，但普遍规模小、党员人数少，民主村党支部的核心地位和组织优势较明显。在原民主村基础上，吸纳辖区内的“西部自然基金会”、“华旭”养殖专业合作社等社会组织，组建了全新的农村社区，并成立民主社区党支部，所有社会组织的党员组织关系转入该社区党支部。民主村社区建立在社区党支部领导下的村民委员会、社区议事会和监督委员会，形成“一核三会”工作体制。该社区党支部具有议题审查权、一票否决权、“三会”矛盾纠纷仲裁权，将社区事务交议事会充分酝酿和决定，既使社区内各方利益群体能充分行使民主权利，又搭建了统一思想、集体决策的平台。
可以说，“两民融合”行动为平武县农村基层政权建设与基层治理提供了良好经验借鉴，特别是在构建服务型农村基层政权，通过党建引领，建立新型社区，统筹企业资源服务农村居民上启示深远。
二、调查与研究—平武县农村基层政权建设与基层治理面临的困境
（一）角色困境
研究发现，平武县乡镇人民政府基本上仍采用传统的“压力型”[⑤]角色管理职能，基层管理者所扮演的角色就是应付上级的各项任务，而后维持好本地的现有状况，搞些经济建设。大部分乡镇对党委班子成员多以“招商引资”为主要任务。在城市化进程中，特别是以农村社区改革为关键点，以此为工作中心向农村居民提供更优质的服务水平并没有明显的提高。调查发现，在25个乡镇，“提供服务”并没有作为基层政府的主要任务，特别是在各项考核中，并没有明确的服务功能评估指标。诸如安全、稳定等“一票否决”的工作才是乡镇领导更加关心的。比如，在白马藏族乡，由于该乡与“大藏族”地区接壤，“搞好安全稳定就是最大的政绩”成为该乡人民政府一贯所倡导的。
在农村基层组织形成演化的过程中，基层政府行政权威的影响力日趋薄弱与“碎片化”[⑥]。农村组织的功能以及职能与现有的规定本身并不相一致，存在一定的对立冲突与各自为政。在乡镇一级，诸如派出所、财政所、工商所等相关部门存在着一定程度上的“各自为政”的现象，由于以上所提到的这些机构并不在乡镇人民政府的领导范围之内，然而，他们却又具备乡镇人民政府的某些权力，这样一来，明显的就减弱了乡镇人民政府的威严和权力，乡镇人民政府成为一个功能不全的“不完整”的组织。比如综治维稳工作，乡镇人民政府需要与乡镇派出所协商，但乡镇人民政府没有直接领导和管理派出所人员的权利。
（二）治理困境
通过对平武县农村基层政权的研究，笔者发现乡镇治理是基层政权改革的重要方面，其存在着一些问题。比如，农村关系不顺。《村民委员会组织法》规定，乡镇人民政府对村民委员会应该给予指导、支持和帮助，但是不得干预属于村民自治范围内的事项。然而，在实际工作中，乡镇人民政府常常是直接干预村委会内部事务，如“村级财务管理”，控制村级财政、村委会换届选举等。又如，农村社会组织的发展比较缓慢，这对于实现农村主体权力有非常不利的影响。经过调查，平武县境内农村“两新”组织仅仅105个（多为农业合作社），但县行政村却有258个。农村居民参与治理意识也普遍缺失，另外，受平武县较低发展水平的社会经济的影响，多数平武县较为优秀的农民选择了外出打工，造成了农村“精英”流失，使实现农村自治社会的愿望更加的难以实现。
（三）经济困境
农村、农业税费改革后，乡镇政权的职能以征税为主慢慢的向为基层群众提供公共服务转变。但是，我们在前面已经提到，“提供服务”的功能并没有真正意义上的建立起来。乡镇人民政府究竟管什么、怎么管也一直没有解决好，工作模式只能顺着上级政府的考核目标责任书走，不少乡镇人民政府虽然领导叫累、干部叫苦，但农民群众却不满意，适应不了新形势的需要。在通过了乡镇综合变革以及税费的变革以后，乡镇人民政府的经济也越来越困难，大部分乡镇并没有向农民提供优质的公共服务的能力，特别是指财力。招商引资就成了推动地方经济发展的捷径，所以每年招商引资也就必然成了乡政府的硬性任务，为此乡政府主要负责人要耗费大量的精力财力，但由于受乡政府辖区资源等各种因素的制约，此项工作的最终结果往往是数字多、成效少。乡镇人民政府这种发展经济的常态，偏离了乡镇人民政府服务农民群众的轨道，做了政府职能权限范围之外的事，往往是事与愿违、出力不讨好。此外，农民对公共服务的需求力度越来越高，包括良好的教育和培训资源、基础网络通信设施、医疗保障、农产品市场信息、就业信息、农村环境、种植和养殖技术、水利灌溉设施、社会保障等等，为了能够满足这些要求，基层政权所面临的是一段艰辛、困难的道路，这也是一个巨大的挑战。
根据调查和研究，发现基层政权向公共服务的转变是比较失败的，他的这一职能没有得到实质性的强化、功能没有得到实质性的提高。乡镇政权权责不对等，以至安全、稳定等方面的责任太多，但能够调动的资源和社会管理能力却显得不足。
（四）监督困境
从全县以及全市范围看，长时间以来，农村基层政权并没有形成有效的监督机制。从产生乡镇党政领导干部方式和考核这些领导干部的方式来看，他们所关心和负责的只是上级以及决定他们前途的人或者说组织，很少对同级的权利机关及人民群众负责，从而形成了独特的“逆向问责”[⑦]机制。另一方面，县一级也没有进行有效的行政监督。研究发现，平武县纪委实行“双领导”管理制度，一般是实行党委副书记兼任纪委书记，但是，25个乡镇全部设置了专职纪委副书记一职。当前，乡镇政府领导实行选任制，即乡镇长、副乡镇长由乡人代会选举产生，但候选人由上级党委确定，本质上是自上而下的干部“任命制”。这种机制决定了干部的升降由上级党组织决定而不是由服务对象—农民群众来决定，使得对乡镇干部成长发展的激励主要来自上级组织及领导，而不是乡镇干部每天面对的父老乡亲。这种自上而下的干部任命机制，使上级可以最有效地管控下级。但对下级来讲，为了保障和发展自己或所在组织的利益，就会为得到上级的赏识、支持和提拔而尽力迎合上级。此外，大多数农民都缺乏对基层政权的有效监督。因为没有行之有效的监督方法、途径和可以正当保护公民权益的办法，农民对大多数“事不关己”的基层书事务往往是睁一只眼闭一只眼。
三、探索与设计—探索平武县农村基层政权建设与基层治理路径
（一）深化农村基层政权管理体制改革
规范乡镇党委、人大、政府、纪委的关系，还有乡镇政府与村委会的关系是首要任务和关键之处。要改变主体的“压力型”关系，形成“民主”制度。要改革乡镇人事决策，真正实现由乡镇人大选举产生乡镇领导，由乡镇党委负责提名，乡镇人大直接任命。和谐的民主合作关系的构建，是乡镇和村之间应该建起来的一种关系，它能够最大程度的在村民委员会的自治道路上起到作用，最终形成村民、社会组织和村民委员会共同治理、共同组织参与基层事务的良好的局面。
要调整乡镇内部政权的权力架构，改良乡镇党委的领导，比如人事任免、重大事项决策等权力应该实实在在的赋予乡镇人大，同时要强化乡镇人大对乡镇行政权力的民主监督，着力解决乡镇人大存在的“走过场”现象。另外，乡镇人民政府的重要领导职务，如纪委书记、副书记的任命必须得到上一级纪委的批准，以此来加强对乡镇领导干部的监督。
还要科学定位基层政权职能，要着力转变政府职能，建立农村基层管理新体制，建立农村“公共服务产品”供给新机制。不过，据实际来看，招商引资、维稳、安全仍是各乡镇政府最重要职能，而“公共服务”“农村基础设施建设”只是名义上的重要职能，“服务三农”的职能在县、市人民政府一级还没有提升到中心工作、大局工作的高度。因此，建立农村“公共服务产品”供给新机制，还需自上而下的改革。
（二）加快农村基层社会参与和机制建设[⑧]
乡镇人民政府改革的重点应该是“满足农村公共服务”。然而，长期形成的“规则”和“管理”思想并不能立即消除，体制惯性仍然影响这现有的农村基层政权的领导者们。我们要明白，在革命战争时期和计划经济时期，压力型权威可以说已经丧失其效力。乡镇政权改革的中心是应该是治理理念的改革。虽然在全国范围内的农业费税改革后，乡镇政府财政收入锐减的情况下，仍然可以通过创新开展民生工作争取基础设施建设资金，另外，大力发展农村“集体经济”也不失为一良方。比如，平武县木座藏族乡引进北京山水自然保护中心在该乡关坝村建立“养蜂合作社”，该合作社平均每年产销量在1万斤左右，带动该村60户成员每年增收5000元。合作社将该村委会入股的30%的集体财产产生的收益用于农村道路维修、补贴村民各类保险费用、慰问贫困户、扶持集体产业等，社会效益非常明显。
另外，在乡镇人大能够以民意为基础直接产生乡镇领导干部的大前提下，我们还要对乡镇人大进行变革，真正提升乡镇人大的作用。为了便于乡镇人大经常性地开展工作，常任乡镇人大代表人数不宜过多，可由乡镇、村两级党组织推荐的代表、民选的村委会主任、竞争性选举产生的民意代表三个部分构成。还要赋予乡镇人大讨论和决定本乡镇重大事务的权力，在日常的行政事务中，乡镇人大也要起到监督乡镇政府的作用。
（三）推进农村服务型基层政府建设
党的十八大报告首次提出建设服务型执政党，这是彻底清除传统的“官本位”思想的有力举措。这样的政府不是所谓的“全能型”的政府，不是什么事都要干，也不是把所有的事都揽着。很多人认为，凡是涉及农村、农业、农民问题的，都应该纳入政府服务范围，这是不现实的。当前，由于财力有限，政府没有能力提供一切服务，“统包统揽”也不利于“三农”发展。因此，农村基层服务型政府的建设只能限于或者说应该限于“公共服务”，即公共领域的服务，还要和当前的财政能力相适应。
首先是公共服务供给机制的创新。公共服务应该是要更多的人和组织参与，需要有实“多元化”的公共服务提供者，打破当前政府“一元化”提供模式。例如，鼓励广大农民参与提供公共服务。在治安维稳工作中，发动农民在基层公安派出所的指导下建立巡防队，以减轻基层维稳压力；在提供公共服务上，要畅通农民群众诉求表达渠道，汇聚民意、吸纳民智，不断改进服务方式，以提高公共服务水平。要积极创造条件，努力改善乡村生产生活基础设施条件、文化体育设等，创造为农民群众提供政策、信息、技术、法律等各项服务的便利条件，不断提升公共服务效能
其次是完善公共服务提供的方式。事实上，政府直接提供公共服务是低效率和低效能的。农村公共服务向市场化发展是一个比较新颖的切符合现状的发展方向。比如通过政府购买服务等形式的合作为农村群众提供公共服务。通过政府购买、外包等形式，不仅能很好的避开政府的财政压力，也能调动更多的社会组织和个人参与到这项工作中去。
最后则是加快公共服务供给制度的建设。我们已经讲到，乡镇人民政府改革的重点应该是“满足农村公共服务”，因此，公共服务供给制度化关乎到农村基层服务型政府建设的成败。一方面是开展“多元化”
公共服务供给制建设配套的法制建设，重点通过对主体合法性制度的构建，明确多元主体的合法权益，确保其合法权益不受侵害。另一方面是规范乡镇政府的行政行为。在县一级加快相关制度建设，以规范乡镇人民政府的相关行政行为。
（四）完善农村基层治理监督机制
农村基层治理缺乏有效的监督机制，是当前面临的一大难题，而完善这一机制是实现乡镇政府职能转变的一个重要的保障。我们首先要做的就是要转变乡镇政府的“管理”意识。按照功能来划分，不同的政府总的来说可分为汲取型和供给型，汲取型政府是不负责任的政府，是只看自己利益的政府，不会或者很少考虑到人民，只是一味对上级负责。我们应从完善考核机制入手，对乡镇及乡镇领导干干部的考核要引入民意测评机制。在乡镇人民政府和农民群众的关系中，乡镇人民政府是服务主体，农民群众是服务客体，在县对乡镇的考核机制中，应该突出保障农民群众行使各项管理农村事务的权利方面的测评，纳入由农民群众参与的对乡镇人民政府和乡干部履职绩效的考评方法，以调整绩效评价结构，完善乡镇人民政府政务公开及民主评议制度，畅通农民群众知情权、参与权和监督权的渠道，加大农民群众参与乡镇人民政府政策制定的分量，构建由下而上的激励机制，把乡村经济的发展、公共服务的提供、农民群众的满意率等，作为县政府检验乡镇人民政府履职效能的主要标准和重要内容，真正让农民群众参与到社会公共事务管理中来。
创新监督机制也是关键。目前，监督机制较为单一，只有上级的监督在发挥作用，或者说本级及下级监督形同虚设，这样造成的后果就是容易弄虚作假，无法发挥真正的监督效果。所以，为了能够充分发挥监督机制的作用，加强党内的监督和强化农村群众的监督权力是很有必要的，在机制上还要拓展农民的监督渠道和加强政府信息公开的力度。
前面提到，平武县开展“两民融合”试点工作为加快推进服务型农村基层政权建设与推进基层治理提供了经验借鉴，这也是在充分发挥了党组织政治引领作用的成果。通过“两民融合”村企共建，为基层发展提供活力，依托企业实力加上政府统筹，弥补了政府提供公共服务不足的短板。总的来讲，在探索推进基层政权建设与基层治理的过程中，加强党的建设、发挥政治引领是事业成功的基石。
参考文献
[1]王锴．国家司法考试众合专题讲座—理论法学·国际法学47讲，人民法院出版社．
[2]司法考试培训网．地方各级人民政府的性质和地位（司法考试辅导），司法考试培训频道．
[3]何代华．平武年鉴2015，中国文史出版社．
[4]平武党建经验．平武：“三驾马车”夯实基层党建．
[5]冉冉．“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理，经济社会体制比较．
[6]唐兴盛．政府“碎片化”：问题、根源与治理路径，北京行政学院学报．
[7]赵树凯．“逆向问责制”下的乡镇政权，中国改革．
[8]吴理财．改革与重建—中国乡镇制度研究，高等教育出版社．
作者简介：
文敏，男，生于1989年6月，汉族，大学文化，毕业于四川大学，法学学士。2015年在平武县司法局参加工作。2016年、2017年连续2年被绵阳市委组织部评为宣传舆论工作先进个人。2015年，《适应新形式，探索农村地区普法思路的转变》在第二届治蜀兴川法治论坛中获三等奖。
本论文完成得到来自各方面的帮助和指导，特别是感谢中共平武县委组织部的支持。个人所表达之意见并不深入，部分意见恐与事实现状不相适应，有不妥之处还请包容。在今后的工作实践中，还需要对本文所表达之意见加以丰富和完善。
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[①] 王锴．国家司法考试众合专题讲座-理论法学·国际法学47讲，2016：123—175，宪法基础理论，国家基本制度，中央国家机构，地方国家机构。
[②] 司法考试培训网．地方各级人民政府的性质和地位（司法考试辅导），司法考试培训频道。
[③] 何代华．平武县年鉴2015，2015：21—23；51-64。
[④] 平武党建经验．平武：“三驾马车”夯实基层党建，“两民融合”:即以村、企组织共建实现“双赢”。
[⑤] 冉冉．“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理，2013：111—l18，干部考核指标：“压力型体制”下的政治激励模式。
[⑥] 唐兴盛．政府“碎片化”：问题、根源与治理路径，2014：52—56，传统官僚体制、部门利益之争以及新公共管理改革都是造成这种“碎片化”现象的重要根源，导致部门主义、各自为政、管理分割、服务裂解等弊端。
[⑦] 赵树凯．“逆向问责制”下的乡镇政权，2005：57—58，乡镇政府的问责体系以自上而下的检查考核为核心，检查考核几乎全部是定量化和分数制的，这种问责体系运行的结果是为考核而工作，在许多情况下，乡镇政府的活动只与考核有关，而与乡村发展的实质进程无关。
[⑧] 吴理财．改革与重建—中国乡镇制度研究，2010：86—94，提出的重建现代乡镇治理制度的基本思路。
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